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郝铁川:论中央对香港的宪制性管治权

  内容提要:香港特区某些人之所以长期鼓吹中央对香港特区的管治权是类似英国女王那样的虚权、中央对香港特区的管治权只有外交和国防两项、“港港”表明中央不能治港、香港特区拥有自己的“固有”和“剩余”等。关键词:联邦制/单一制/香港地方/中央回归以来,香港社会在中央对香港的宪制性管治权问题上,有三种认识误区:一是一些人认为中央对香港的宪制性管治权像英国女王对英国国家事务的管治权一样是虚权、是名义上的,而非实质性的。一、英国和香港社会某些人在中英谈判和《香港基本法》起草期间试图摆脱、削弱中央对香港的管治权我觉得,今日香港某些人在中央对香港特区的管治权问题的一些言行,与当年英国在香港问题谈判期间中国对香港特区拥有主权和治权的动作如出一辙。

  关键词:香港基本法;香港特别行政区;香港特区;中央人民;;中央;行政长官;主权;英国;外交

  香港特区某些人之所以长期鼓吹中央对香港特区的管治权是类似英国女王那样的虚权、中央对香港特区的管治权只有外交和国防两项、“港港”表明中央不能治港、香港特区拥有自己的“固有”和“剩余”等,是因为他们不知道或故意抹杀中国的国家结构是单一制而非联邦制,不知道或故意抹杀香港特区是直辖于中央人民的一个地方,而非联邦制下和单位共同拥有主权、各有一套法律的关系。

  回归以来,香港社会在中央对香港的宪制性管治权问题上,有三种认识误区:一是一些人认为中央对香港的宪制性管治权像英国女王对英国国家事务的管治权一样是虚权、是名义上的,而非实质性的。即使是中央对特首的任命权,《基本法》也没有指明是实权还是虚权。二是中央对香港的宪制性管治权仅限于国防与外交。三是“港港”表明中央不能治港。四是香港特区的自治权是香港的“固有”,或除了中央赋予香港特区的自治权之外,香港还有“剩余”。我认为,这些看法都是不妥当的,追根求源,是因为一些港人不知道或故意抹杀中国是一个单一制而非联邦制的国家。

  2017年5月27日,全国常委会委员长在纪念中华人民国香港特别行政区基本法实施20周年座谈会上发表《坚定“一国两制”伟大事业信心继续推进基本法全面贯彻落实》的讲话中,针对上述问题,地指出:第一,“我国对香港恢复行使主权,是恢复行使包括管治权在内的完整主权,中央对香港特别行政区拥有全面管治权。在此基础上,香港特别行政区基本法了中央对香港特别行政区行使管治权的方式,即了一部分由中央机构直接行使,一部分由授予香港特别行政区依照基本法的行使,这就是通常所说的高度自治权。中央的全面管治权,就是国家主权,香港特别行政区高度自治权的来源。”第二,“在‘一国两制’下,中央与香港特别行政区的关系是授权与被授权的关系,而不是分权关系,在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的。正确理解和把握这一点,是中央与香港特别行政区良好关系的关键”。第三,“近年来,香港社会有些人鼓吹香港有所谓‘固有’、‘自主’,甚至什么‘本土自决’、‘香港’,其要害是不承认国家对香港恢复行使主权这一事实,否认中央对香港的管治权,其实质是把香港变成一个、半的实体,把香港从国家中出去。对此,我们绝对不能视若无睹”。

  而香港极少数反对派却委员长的讲话是收窄了“两制”的空间,不承认香港特区的自治权来源与中央的授权,中央授予多少,香港就有多少。这表明,认真研究《香港基本法》起草的历史、我国关于国家结构的、《香港基本法》关于中央和香港特区的关系条文等是很有现实意义的。

  一、英国和香港社会某些人在中英谈判和《香港基本法》起草期间试图摆脱、削弱中央对香港的管治权

  我觉得,今日香港某些人在中央对香港特区的管治权问题的一些言行,与当年英国在香港问题谈判期间中国对香港特区拥有主权和治权的动作如出一辙。

  英国第一次向中国表达想在1997年7月1日之后继续管治香港的意思是在1979年。这一年3月下旬,港督麦理浩带着以“新界”土地契约为突破口,延长它对“新界”乃至整个香港管治期限的想法,来京拜会时任中央副、国务院副总理的。麦理浩说,由于香港批出的“新界”土地契约的年期不能超过1997年,到现在只剩下18年,人们开始为此而担心。明确告诉他两点①,一是香港主权属于中华人民国,香港是中国的一部分,这个问题本身不能讨论;二是请投资者放心,我们会尊重香港的特殊地位,收回香港之后不会继续投资人的利益。麦理浩说把原来土地契约上写的有效期限(不超过1997年6月)去掉,改为:只要仍在英国管理下,契约依然有效。明确表示不同意讲“英国管理”这句话。他说:如果现在肯定香港将来的地位不变,这对我们在国际上的斗争不利。

  麦理浩访京后,英国并未放弃以“新界”土地契约为突破口,延长它对“新界”管治期限的想法。1979年7月5日英国驻华大使柯利达向中国递交了英国的《关于香港新界土地契约问题的备忘录》。英方在这份备忘录中不仅提出要取消“新界”土地租约不能超过1997年的,还提出要取消1997年后港督在法律上不能在管理“新界”的。柯利达在递交这份备忘录时表示,对这个备忘录,中方可以不作答复。当有人问起时,英方准备回答已将此事知会过中方。这当然是中方不能接受的。中国就此事答复英方说:“中国英方不要采取所的行动,否则势将引起对中英双方都不利的反应。”

  对中国决定以“一国两制”方式在1997年收回香港的信息公布后,英国便通过或直接出面,反复强调香港是只能生金蛋的鹅,中国要搞现代化建设,离不开香港;香港之所以有今天的繁荣,完全是由于英国的管理,离开英国的管理,人们对未来失去信心,香港的经济就会崩溃。有的香港甚至发表文章,说当年通过,了面积相当于1000个香港的中国领土。中国为什么不收回?

  上世纪80年代撒切尔夫人在英国战胜阿根廷、取得马岛之后,就一再问军方能否以英事实力来继续维持英国对香港的,当属下告知她香港不是马岛、中国不是阿根廷,英国没那个实力之后,她仍不甘心,决定亲自访华,以三个条约有效的观点达到其用主权换治权的目的。

  1982年9月22日,英国首相撒切尔夫人到达。随行的有英外交大臣杰弗里·豪和港督尤德(EdwardYoude)等。24日上午会见了她。双方阐明了各自在香港问题上的立场和观点。撒切尔夫人表达的英方的观点是:

  一是香港的繁荣有赖于信心,只有让英国人1997年之后继续管治香港,才能保持港人和国外投资者对香港的信心。如果现在对英国的管理实行或宣布重大改变,对香港信心所产生的影响将是灾难性的,将导致大批资金外流,金融中心崩溃,多年来所建立起来的东西将。

  二是过去英方同清朝签订的三个条约是有效的。如果要改变这些条约,应该通过别的协议来代替,而不能单方面加以废除。如果两国能就香港未来行政管理的明确安排达成一项协议,如果她满意地认为这些安排是可行的,能赢得信心,香港人民可以接受,而且她也可以让英国议会相信这些安排是有道理的,在这种情况下,她就可以考虑主权问题。

  对此针锋相对地回答道,第一,主权问题不是一个可以讨论的问题。1997年中国将要收回的不仅是新界,而且包括香港岛、九龙。他说:如果中国在1997年,也就是中华人民国成立48年后还不把香港收回,任何一个和都不能向中国人民交代,甚至也不能向世界人民交代。如果不收回,就意味着中国是晚清,是李鸿章!我们等待了33年,再加上15年,就是48年。我们是在人民充分信赖的基础上才能如此长期等待的。如果15年后还不收回,人民就没有理由信任我们,任何中国都应该下野,自动退出舞台,没有别的选择。说:不迟于一二年的时间,中国就要正式宣布收回香港这个决策。我们可以再等一二年宣布,但肯定不能拖延更长的时间了。他还说,如果中国宣布要收回香港就会像撒切尔夫人说的将产生灾难性的影响,那我们要勇敢地面对这个灾难,做出决策。

  第二,1997年中国收回香港后将采取“一国两制”的方式保持香港的繁荣稳定。指出:保持香港的繁荣,我们希望取得英国的合作,但这不是说,香港继续保持繁荣必须在英国的管辖之下才能实现。香港继续保持繁荣,根本上取决于中国收回香港后,在中国的管辖之下,实行适合于香港的政策。香港现行的、经济制度,甚至大部分法律都可以保留,当然,有些要加以。香港仍将实行资本主义,现行的许多适合的制度要保持。

  第三,中国和英国两国要妥善商谈如何使香港从现在到1997年的15年中不出现大的波动。指出,在今后15年的过渡时期内,如果香港发生严重的波动,中国将不得不对收回的时间和方式另作考虑。

  撒切尔夫人在后来发表的回忆录中谈到此次访华以及同会见时,承认英国的目的“是以香港岛的主权,交换英国继续管制香港”,但她说,“却非常”,“不为所动”。“中方只相信自己关于殖义丑恶一面的口号”,因此,英方“不能取得我们所渴求的”。在谈到访华期间曾参观了颐和园时,她说:“我感到这个名称(按:指“颐和”二字)绝不能用以描述我这次远东之行。”

  撒切尔夫人访华以后,中国副外长和英国驻华大使从1982年10月初到1983年2月上旬就香港问题进行了五次磋商。这五次磋商,英方强调以繁荣稳定为共同目标,中方强调以恢复行使香港主权为前提,双方互不咬弦,形成了“顶牛”状态。最后是英国撤回了自己的主张。1983年3月10日,英国首相撒切尔夫人致函,接受中国拥有对香港主权和治权的立场。中英谈判随即进入关于双方联合声明的起草阶段。

  从1983年7月至1984年9月草签《中英联合声明》,中英双方共举行了22轮会谈。会谈主要围绕中国提出的解决香港问题的12条基本方针以及在此基础上制定的若干具体政策。其中围绕中国中央与未来香港特区的划分成了双方争论的主要问题之一。具体说,就是:香港特区是实行中央拥有对香港主权和治权下的“高度自治”,还是实行以香港为实体或半实体为前提下的“高度自治”?

  英方强调英方“工作文件”的根本原则是特别行政区“最高度的自治”和保持香港的“连续性”。英方“工作文件”说,特区不仅有权“自行处理有关特区的一切内部事务”,而且有权“自行处理经济和文化方面的对外关系”。中央人民负责的涉及香港的外交政策与防务,也要“同特区磋商”。

  中方指出,中国十二条政策所的香港特别行政区享有高度的自治权,有部分外事权,以及特区由当地人组成的含义,都应以中方迄今所作的说明为准,而不能与之。英方将“高度自治”修改为“最高度的自治”,并作出了一系列的引申,是不对的。英方“工作文件”提出要中央人民在外交政策和防务问题上同特区“磋商”,这种意见后者直辖于前者的,他们是中央和地方、领导和被领导的关系,实际上是把特区当作一个的实体看待,中方不能同意。

  中方认为主权和治权是不能分割的,英方却试图不保留对香港的主权性管治权(或宪制性管治权)。在讨论关于香港的法律制度、财政制度、货币制度、经济制度、文化与教育、航运等方面的问题时,中方指出,英方有些“工作档”的说法不妥。如《关于法律制度的工作档》中说:“一个自治的香港立法机关将是制定新的成文法的最高机关。……香港以外没有否决权。”《关于财政制度的工作档》中说:“香港行政将决定采取何种税收,这类税款收入将全部用于香港的公共开支,无须由外部进行监督和批准。”“香港行政将继续没有把任何财政收入转给其它地方的义务。”中方指出,按照中国对香港的政策,香港特别行政区有立法权,立法机关制定的法律,须报全国常委会备案,凡符合基本法和程序者,全国常委会一概不干预;如果该项法律不符合基本法,全国常委会有权发回特区立法机关。另外,按照中国政策,特区财政,中央人民不向特区征税,特区财政也不上缴中央;但特区财政预决算须报中央人民备案。英方“工作文件”的说法,混淆了“自治”和“”的界线,使特区成为一个的实体,这是中方不能接受的。

  关于民航问题,英方说,英方“工作文件”的出发点是中方所说的香港特别行政区可以单独地同世界、各地区及有关国际组织保持和发展经济关系,并有权签署有关双边协议这一设想。

  中方表示,航空权益问题是涉及主权的问题,而不能看成为一般的对外经济事务。根据国际民航组织关于“一国对其领土上空具有完全排他的主权”的,未来香港特区在处理民航方面与主权有关的重大涉外问题时,必须得到中央人民的授权。

  英方要求中方对中方所说“中央人民授权特区对现有的与香港有关的双边航空协议或协议,根据不同情况分别处理”作出。英方的设想是,中央人民将给予特区的民航“长期的(standing)授权”,来进行这类的磋商和谈判,包括签订体现磋商和谈判结果的备忘录。

  中方表示,特区同外国谈判和签署有关民航的双边协议或协议(包括指定权和发放许可证等)须经中央人民具体授权(或称“逐项授权”),而不能像英方所的那样,要求中央人民给予笼统的“长期授权”(或称“无限授权”、“一次授权”)。

  综上所述,英国开始想以历史上清朝与英国签订的“三个条约”继续有效、唯有英国才能保持香港繁荣等为借口,达到其1997年7月之后继续管治香港不走,以主权换治权;此招失败后继而想通过联合声明把香港变成一个或半的、脱离中央管治的实体。

  在中英两国关于香港问题谈判期间,香港一些人曾经公开表示希望英国在九七之后继续对香港的管治权,行政局和立法局的全体非官守议员也曾公开发表声明,说“虽然在上中国拥有香港主权,但决定要将一个长期和英国有深厚联系的社会管治权移交给一个,实在不能轻视这件事。”[1]142

  在《香港基本法》起草期间,香港社会有人主张把通常适用于联邦制国家的所谓“剩余”的法律概念,拿来处理中央与香港特区的关系,说什么除外交、国防事务由中央负责外,其余的一切(包括基本法已经写明的和没有写明的所谓“灰色地带”)统统归香港特区。但起草委员会及有关专题小组中的多数委员认为,中英联合声明中虽有“除外交和国防事务由中央管理外,特别行政区享有高度自治权”的说法,但联合声明同时也,香港特区基本法要由全国制定;行政长官和主要官员要经中央任命;立法机关制定的法律、特区财政预决算以及主要官员的任免,要报中央备案。可见并非除外交国防事务外,中央对特区的其他事务都不能管。多数委员还认为,中国和联邦制国家情况不同,后者是先由各邦(州)联合成一个国家,并由各邦(州)赋予某些,其余仍归各邦(州)。中国是单一制国家,中央与特别行政区之间,应是中央授予香港特区高度自治权,而不是特区授予中央某些。如果在基本法的中央和特别行政区各自的职权之外,还有什么“剩余”需要给特别行政区,也应由中央授予,而不是特别行政区所固有。根据多数委员的意见,基本法在了特区享有行政管理权、立法权、的司法权和终审权之后,还特区“可享有、常务委员会及中央人民授予的其他”。[1]174

  这段史料表明,今日某些所谓人士关于中央与香港特区的职权划分的言行,实际上是中英香港问题谈判时英方立场和《香港基本法》起草期间一些人鼓吹香港有所谓“剩余”言行的继续,是历史定案。

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